全国建立养老保险省级统筹制度的步伐正在加快。从2月19日举行的全国人力资源和社会保障部工作会议传出消息，实现养老保险省级统筹就在2009年。

统筹层次过低一直是制约中国养老保险体系的一大弊病。提高统筹层次，是社会各界由来已久的主张。在经过多年的徘徊不前之后，这一问题终于在2009年有望迈出实质性的改革步伐。在实现养老保险的省级统筹之后，全国统筹的目标将近在眼前。

一位接近人力资源和社会保障部人士透露，如果将省级统筹的标准和条件放宽一点，或者是允许有一个过渡期，全国30多个省市在今年基本都能实现养老保险的省级统筹。

刚刚结束征求意见的《社会保险法》草案明确表示：“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。”

来自全国人大的信息显示，在征求意见的过程中，民众对于实现养老保险的全国统筹表达了极高的期待，甚至有人主张，应该在社保法中明确实现全国统筹的时间表。

接近人保部人士表示，尽管社保法草案中没有规定实现全国统筹的日程安排，但是决策层已下定决心，“在本届政府任期内实现养老保险的全国统筹”。

据本报记者向人保部有关人士确认的情况，截至2008年年底，全国实现省级统筹的省份共有17个。其余省份的养老保险仍旧停留在县市统筹的层面，统筹单位超过上千个。

中国政法大学法和经济学研究中心副教授胡继晔认为，较低层次的统筹影响了统筹效果的发挥和劳动力的跨地区流动，保险的共济功能和大数法则无法充分发挥。

在中国社科院拉美研究所所长郑秉文看来，在制定社保法过程中面临的种种困扰，很大程度上可以归结于统筹层次太低这一制约条件。

养老保险统筹层次太低所带来的最直观的挑战，便是每年在沿海发达地区大量出现的农民工“退保”现象。根据现行的城镇职工养老保险所采用的“统账结合”的制度模式，农民工跨区流动时只能取出个人账户所积累的资金，而统筹账户部分则无法转移。因此，在外来人口大量集中的深圳，近年来每年退保的人数都超过80万人。

在统筹层次较低的情况下，为了实现社保关系的异地流转，很多地方的社保部门只能想方设法出台有关社保关系转移续接的操作办法，从而带来了极大的行政成本。日前，人保部刚刚结束了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的征求意见。

事实上，早在上世纪90年代初，中央政府就明确了实现社保省级统筹的目标。根据1991年国务院下发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”

但是省级统筹的道路却充满坎坷。以辽宁市为例，在经过8年的试点之后，辽宁仍旧无法实现这一目标。作为辽宁最发达的城市，大连甚至还停留在县级统筹的层次。

在中山大学社会保障研究中心主任申曙光看来，提高统筹层次的困难在于，各个地区的居民收入水平差距很大，养老保险制度的缴费模式、费率水平等又相差甚远，发达地区的普遍担心是，在实现统筹之后会导致本地居民养老待遇水平的降低。

但是，随着农民工退保等问题越来越突出，外界对实现社保的全国统筹的呼声也越来越高涨，很多地方政府已经意识到，实现省级统筹乃至全国统筹，是不可避免的发展趋势。

“现在省里都想通了，也都决定这么做，因为社保问题的解决途径，只能是提高统筹层次。”接近人保部人士表示。

比如广东，根据广东省政府2008年11月下发的《关于改革完善省级养老保险调剂办法的通知》，广东省将在2009年开始解决养老保险的省级统筹问题。(21世纪经济报道 记者 陈善哲 北京报道)